在城市化快速推进的过程中，自下而上的城乡建设形态往往表现为高度的多样性、分散性和随机性，未经许可、未予登记、未完程序的“非正规”建设行为实际上一直广泛存在，如何处理历史建设存量的“合法性”“合法化”问题也是世界各国都会面临的挑战。从国际上看，城市非正规化现象通常指第三世界国家的城市中底层人民主导、超越规划条例的城市建设行为，比如拉美城市的贫民窟以及亚洲、非洲城市的棚户区、城中村和地下室等。可以说，相当一部分的非正规建筑是在政府的规章制度产生之前即已形成的，同时这些建设功能很大程度上满足了在地居民的内生需求，为外来者提供了谋生和发展的机遇，这种内在的生存法则是非正规建筑长期存续、不断衍生的根源所在（德·索托，2001）。

在中国，非正规建筑的成因更为复杂。一方面，我国的法治建设相对滞后，特别是改革开放后很多制度与政策调整无法跟上快速增长的经济和动态变化的社会，甚至会出现“书本上的法”“条文中的法”“实际中的法”三种法则形态（孙国华，1993）。另一方面，由于我国城乡土地制度的独特性，在规划建设的管理体制上也一直采用二元化的管控方式，为集体土地的非正规建设制造了空间。

随着1990年《城市规划法》的实施，在国有土地上，城市范围内的规划建设逐步形成了以“两证一书”（城市规划行政主管部门核准发放的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建设项目用地预审与选址意见书）为主体的管理体系，违法建设量相对较少。而对于村镇范围内的集体土地，在1998年《土地管理法》修订之前，建设规范较为缺乏。其后，虽然2008年《城乡规划法》中明确了“乡村建设规划许可证”制度，形成了“一书三证”体系，地方层面也陆续出台了一些规定，但在全国层面一直未形成成熟的村镇建设管理体系；换句话说，虽然“一书三证”体系业已形成，但大部分城市只为乡村公益事业与集体企业建设办理许可证，其余绝大多数存量建筑至今仍无政府认可的合法证件。直到2018年3月，我国才全面启动对农村房屋不动产登记的发证试点工作。

因此，除界定明确的“小产权房”（小产权房是指在农村集体土地上建设的房屋，未办理相关证件，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村颁发，亦称“乡产权房”）。概念之外，简单地将集体土地上的建筑都称为“违章建筑”并不准确，用“非正规建筑”一词可以更好地描述其所处的状态。据统计，截至2019年底，我国共有集体建设用地总面积65.5亿亩（43667平方公里），账面资产6.5万亿元（农业农村部，2020），历史上遗留下来的“小产权房”面积预计达到近百亿平方米（黄小虎，2018）。其中小产权住宅约70亿平方米，如果按100平方米为一套计，涉及7000万户居民。

十九届四中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，关键在于体制机制改革和制度建设。在城乡土地管理与规划建设领域，如何妥善处理集体土地上量大面广的非正规建筑，不仅涉及农村经济发展与社会稳定，也会直接影响相关利益群体对政府的信任，更是建立精细化与现代化空间治理体系、提升城乡发展品质的核心内容。尤其是在既有不完善的法律框架下形成的大量集体土地上的非正规建筑，政府能否对相关财产权益进行比较审慎的认定与相对合理的保护，直接影响全社会对乡村振兴政策的预期以及未来向乡村投资的信心。为此，有必要梳理国际国内非正规建设治理的经验与教训，为我国提供借鉴与参考。

本文剩余部分安排如下：首先，就非正规空间的国际国内研究进展进行简短的文献综述；其次，介绍非正规建设治理的国际经验与教训，并以北京为例，介绍了我国大都市区集体土地非正规建设的历程与成因，而后分析国内不同区域的非正规空间治理模式。文章最后探讨了我国非正规空间正规化的意义与具体路径。

01非正规空间的国内外研究进展

20世纪60年代，国际上兴起了对非正规空间的研究（Heitzman，2006）。这始于对社会底层生活状况的关注，并逐步过渡到对空间本身及其社会属性的研究，整体来看，这些研究普遍倡导对非正规空间的包容态度。约翰·特纳（John Turner，1976）指出，非正规住房是贫民为满足自身住房需求的创新方案，政府对此不应简单予以否定，而应该提供必要的支持。有学者（Mukhija et al.，2014）认为，非正规性是一种自发的主动行为，是应对市场供给不足、为社会底层创造生存机会的结果，应在放松管制以鼓励非正规性与加强管制以提升正规性两者之间寻求平衡。

德·索托（2001）指出在发展中国家，由于获得正规产权的法律手续极其烦琐，成本高昂，历时漫长，因此才广泛出现了非正规建筑。他估计，在第三世界与前社会主义国家，约85%的城市土地无法创造资本。到20世纪90年代末期，穷人掌握但不拥有的房产价值高达9.3万亿美元，相当于当时世界上20多个发达国家股票市场中主要上市公司的总值，但这些资产无法活化为资本，也是“国际化的贫穷”长期存在的主要原因。

国内学术界对非正规空间的研究始于20世纪90年代末期。政府从最初的否定态度到逐步意识到非正规空间的价值，最突出的标志是城中村在外来低收入人口解决居住问题中的重要角色受到更多认同（Zhang，2003；叶裕民，2015）。城市政府对外来人口居住权益的忽视，以及地方政府为降低成本采取的多征地、少拆迁的城市扩张策略，成为城中村非正规空间及其上建设的非正规租赁住房不断增加的关键所在（田莉，2019）。有不少学者提出，需要通过良好的制度设计与合理的政策，并依据非正规空间的现状及利用潜力，引导对非正规空间的分类改造，包括综合整治、功能改变以及拆除重建等多种方式，最后逐步实现正规化，而不是只限于简单的拆除重建或干脆置之不理（宁一瑄和章征涛，2014）。陈宇琳（2019）建立了非正规空间“准入—使用—运行”的框架，提出了纳入政府监管、保障安全底线、设置合理而非过高标准、推行基层自治等建议。对非正规空间认识的逐步深入与在此基础上的分类施策，已经成为我国包容性城镇化战略的重要组成部分。

02非正规空间治理的国际经验与教训

全球范围内，无论发达国家还是发展中国家，各国在发展历程中均经历过土地整理与非正规建筑正规化的过程。国际上对待非正规建筑往往采取两种政策：一种是改造升级使之合法化；另一种则是完全拆除重建。国际经验显示，第一种办法不太容易出现“贵族化”问题，有助于缓解低收入群体的居住问题，但往往需要大量的政府投入；第二种采用政府强拆的方式往往难以持续（Zhang et al.，2003）。张玥（2020）提出，全球的非正规住宅是高度异质的，不同形式的非正规住宅是不同的国家—社会关系的空间呈现，需要从有效性和包容性两个方面理解国家能力和城市治理。除非治理工程建立在更广泛的社会利益之上，否则将非正规住宅正规化的举措将导致更多的非正规现象,并且将加剧不平等。总结国际国内经验，大致可以分为以下两类：

1. 发达国家/地区的土地重划（Land readjustment）：“以土地换规划”

从“非正规”到“正规”的过程，也是现代产权制度建立的过程。19世纪初期和中期，美国驱逐非法占地者的尝试徒劳无功，遂于1862年发布了颇负盛名的《宅地法》，允许定居者可以免费拥有160英亩的土地，前提是必须同意在土地上定居并开发土地。政府意识到这些移民在土地上几十年的生活已提升了土地的价值，修改法律以容纳现实中的不合法规定，将有益于定居者的资产转换为资本（德·索托，2001）。

由于历史原因，业主拥有的土地可能较为破碎，难以统筹配置基础设施与公共服务。此时，政府通过土地重划对这些产权较为破碎的土地进行统筹，配置公共服务与基础设施后，再向原有业主返还部分土地。土地重划广泛地应用于一些发达国家和地区，例如韩国、日本、澳大利亚、德国的部分城市和我国台湾地区。在内城高密度低收入住宅区的改造中，土地重划尤其适用，如新加坡牛车水地区的改造就是在对原有零散、破败、拥挤的地块进行改造后，返还部分用地给原居民，剩余土地作为道路、公共服务设施等用地。这也就是所谓的土地“让步法”或“以土地换规划”，没有正式产权的原业主或虽有产权但土地价值较低的业主，通过贡献部分土地给政府，获得剩余土地的正式产权，其土地价值也得到显著提升。

2. 拉美国家贫民窟的逐步正规化

根据中国社会科学院美国研究所郑秉文（2014）的研究，拉美国家贫民窟的发展大致经历了三个阶段：

首先是1950—1970年贫民窟非法生长的阶段。1950—2010年的60年间，拉美的城市人口激增4.8亿，而同期乡村人口一直保持在不到1亿的水平。由于政府在社会住房上的投入非常有限，这些新增城市人口无力负担商品房，于是选择在靠近就业地点的城郊或半山区建设成本低廉的自建房。一方面经济发展需要大量廉价劳动力，另一方面政府无力负担建设社会住房，于是对自建房采取默许的态度。但与此同时，拉美很多主流媒体认为自建的棚户区是违法建筑，于是20世纪50—60年代很多国家曾试图采取措施拆除贫民窟。如巴西曾采取强制拆迁等措施并带来累西腓等地的大规模社会运动与冲突。1953年，委内瑞拉军政府发起了“清理自建房运动”，意图彻底消灭贫民窟，但强制性的拆除引发了激烈的社会冲突，导致政府五年之后不得不停止该运动。

其次是20世纪70—80年代以来非正规住房逐步合法化阶段。意识到非正规住房存在的合理性，拉美各国政府开始逐步允许其登记注册，之后再进行土地确权，最后颁发产权证书，使原权属人在一段时间后获得相对完整的私有住房产权。

第三个阶段是非正规住房正规化后的进一步规范化。虽然政府承认了部分非正规住房具有合法地位，但无论在市政设施还是公共服务设施上，正规化后的贫民窟都严重不足，为此，给贫民窟提供必要的公共设施与财政支持，使其成为各方面规范的社区就显得十分重要。巴西的累西腓市政府提出了“社会利益特别区”(ZEIS)，将部分贫民窟的改造纳入城市的市政设施规划中。之后在世界银行的支持下，完成了数百个贫民窟的升级改造。

当然，非正规空间正规化的过程涉及相当复杂的政策设计与巨大的成本投入，所以需要在融资来源与可能的资金回收渠道上进行创新。桑亚尔（Sanyal，2019）总结了国际上目前对非正规住房治理的三类政策，分别是就地升级、提供私有产权和再开发。就地升级成本相对较低，但需要政府持续投入，且后续可能因维护不足而带来环境恶化。赋予非正规住房私有产权，虽然有助于调动原权属人的投资积极性，有利于城市经济增长，但实际操作中的产权边界划定十分复杂，直接赋权可能会引发进一步的违章建设。在拉美国家，非正规住宅的相关机制较为成熟，房屋所有人因为担心正规化后需要支付税收，对获得私有产权并不热衷。再开发虽然正规化程度最高，但容易产生分配不公和贵族化等问题。各国的实践表明，根据具体情况选择改造模式，并综合采取法律、财政与规划管理等手段实现非正规住宅的有效治理至关重要。

03我国大都市区集体土地非正规空间形成的历程与成因：以北京为例

如前所述，我国集体土地上的非正规建设有其深刻的历史与制度原因。伴随着20世纪80—90年代乡村自下而上的工业化进程，我国大都市郊区的集体土地利用发生了翻天覆地的变化，但长期以来乡村土地管理的松散也引发了一系列资源环境问题，“家家点火、村村冒烟”、耕地占用、生态环境破坏、小产权房蔓延等。从北京集体建设用地形成的历史过程看，较快的增长主要出现在20世纪90年代，与当时的农村住宅建设和鼓励乡镇企业发展（工业大院）政策直接相关（徐勤政，2014）。京郊各类违建和非正规建筑的大规模出现主要是由于三个方面的原因。

1. 城乡收入差异与土地租金级差是乡村非正规建设的驱动因素

1978年以来北京农村发展突飞猛进，但城乡居民之间的收入差距总体呈扩大趋势（杨梦冉等，2019），2019年城乡人均可支配收入比仍维持在2.55∶1，城乡居民收入差值达到44920元/人。在追赶心理的驱动下，农民和村集体壮大经济、谋求发展的诉求也很强烈，乡村建设实际上一直与城市建设同步快速推进。在“自有、自用、自建”的“朴素发展观”下，农民从最初在自家宅院和承包地中搞建设，到村镇以集体名义建设工业大院，再到招商引资和“瓦片经济”蓬勃兴起，北京周边逐步形成了一个与城市建设用地等量齐观的隐形土地市场。

与街道办不同，农村集体经济组织实际上担负了经营与保障双重责任，但政府公益性拨款有限，难以覆盖集体经济组织成员分红、村庄市政和服务设施建设以及集体经济扩大再生产等的各类支出。以昌平区兴寿镇下苑村为例，2015年该村运转公益金22.5万元，党组织服务群众经费15万元，个人补贴（巡防员、环卫工）14万元，三项总和仅有51.5万元。这些资金仅能支持修路建厕、维护村貌的花费。在资金和收入总体不足的情形下，村镇基层自然会想方设法广开财源、谋求生计，而他们手中最大的资源就是土地，土地开发和自主建设成为京郊乡村发展的主要驱动力。

根据王晓川等人（2007）的统计，北京的集体建设用地总量1992年为1089.3平方公里，2004 年快速上涨到1532.6平方公里。之后，由于严格的规划管控，集体建设用地增长趋缓。2015年，北京农村集体建设用地1555平方公里，农业户籍人口的人均集体建设用地面积达到603.4平方米/人，人均集体经营性建设用地也达到191.1平方米/人。从时间上看，集体产业发展最为迅猛的20世纪90年代至21世纪10年代，也是非正规开发失序的阶段(主要原因是当时规划、国土、农委等部门并未在管理上形成合力，很多工业大院至今没有履行审批手续，有的甚至连项目四至都查无凭据)。非正规的不合法乡村建设逐步形成法难责众的态势。从空间上看，集体建设用地追随城市土地市场形成明显的贴边发展趋势，京郊城乡接合部也成为违法建设最为突出、非正规建筑最为集中的地区。

2. 城市经济功能的外溢和外来人口涌入提供了非正规建设的土壤

一方面，为吸引外来投资，农村集体以低廉的土地成本吸引企业入驻，城市资本下乡投资休闲旅游、新型企业、居住养老社区、艺术家村等，推动了北京乡村地区的快速发展。另一方面，随着城镇化进程的加速，北京吸引了大量外来务工人员。由于难以负担高昂的房租，外来人口多选择在城乡接合部租住。全市约一半的外来人口聚集于城乡接合部，既活跃了经济，也产生了大量的非正规建筑问题。2009年以来，基于保持社会稳定、维护公共安全、保护生态环境的目的，北京市委市政府把绿化隔离建设上升为城乡接合部的治理行动，违章拆除后的功能不断“漂移”到更远的村庄形成新的违建，部分地区形成疏而不解、整而不治、禁而不止的局面。

3. 城乡二元土地管理体制是非正规建设蔓延的制度成因

我国既有城乡土地制度的一个突出表现是对农村土地市场化的压抑和财产化的否定，并伴随着长期的政策性歧视。一是农村集体建设用地不具备交易权，宅基地流转也仅限于集体经济组织的成员之间；二是土地收益权受限，为保障城市建设而大量低价征购农村土地；三是土地发展权分配不均，行政等级高的城市单元更容易获得建设用地指标；四是为了维护小农社会的稳态布局，力求将农民固着在土地上，限制农民在动态社会中的流动性，使其成为居住在村庄中的“粮食种植者”，排斥农村土地资本化、农村资源资产化。特别是1998年之后，农民在自己的土地上实现工业化、城镇化的权利进一步受到制约（黄小虎，2015）；而近10年来，限制集体建设用地权能的主体转为地方政府，为了维持房地产市场的高位运行，城市政府主观上排斥集体建设用地入市。

经过多年的发展，北京国有与集体地上物的界线越来越模糊，乡村非正规建设的内在经济形态和权益形态已经发生了很大变化。一是随着越来越强烈的城乡互动和要素对流，征地成本水涨船高，存量集体建设用地与邻近国有建设用地的价格差距逐步缩小。二是基层政府为了克服集体建设用地“身份”上的政策劣势，倾向于尽可能地扩大租赁经济规模，从而促发了未征先用、未批先建等一系列问题。三是村镇政府不甘其辖区用地指标被城市园区挪移、现状建设存量被“留白抹绿”，也通过编制各类规划扩大建设指标来源，形成对原有开发建设秩序的挑战和突破。这其中既有非法侵占公共利益的违建，也有“打擦边球”谋利的投机发展，还有一些手续不全但惠农效益突出的集体产业。近年来，非正规经济已经成为北京基层政府的重要资产性收入，占到部分乡镇财政收入的20%—50%，如果在落实减量任务过程中施行无差别的拆除政策，必然会伤及基层治理的财政根基，也将直接影响乡村建设的蓄能升级。

从审批管理的渠道看，对敏感问题的回避和对历史问题的搁置是非正规建设不断“堆叠”、难以化解的重要原因。一是在建筑物合法性认定和颁证环节存在不同主管部门各持己政、管理不打通的问题；二是政策宣贯力度不够，基层部门抱怨“编规无路、报规无门”；三是对于业已形成的非正规建设，缺乏明晰的合法化路径，尤其是在行政管制和处罚之外的市场手段的应用并不灵活。

在20世纪90年代，乡镇企业报建需要交纳每平方米数百元的“四源费”（类似于今天的“市政配套费”），弱小的集体经济难以承担，于是形成了政府与集体之间心照不宣的默许不办证的状态。2008年《城乡规划法》明确“乡村建设规划许可证”后，大量的存量建设仍处于“三不管”状态，新办理的许可证非常有限，导致集体土地上的建设大多仍处于“无证”状态。

2016年以来，北京开展针对违章建筑的疏解整治促提升运动至今取得明显的成效，拆除违章建筑2亿平方米左右，清理了大量私搭乱建、影响生态环境的违章建筑，城市面貌与环境质量得以改善。根据北京市测绘院的地理国情普查数据，2015年集体建设用地上的建筑量为5.58亿平方米，2019年降至5亿平方米以下。以2019年为基准，减量建筑占比超过10%，规模相当可观。从建设年代上看，涵盖了20世纪90年代以来不同时期的建筑；从功能类型上看，既包括别墅、公寓等类型的“小产权房”，也包括各种集体或外来企业建设的厂房、办公楼、宾馆等。在拆违的对象上，主要是无证的集体经营性建设用地和乡村地区的别墅用地，村民宅基地上的建筑不在拆违之列。

毫无疑问，过去几年北京对违章建筑的处理力度非常大。但如前所述，很多非正规建筑的产生实际上是建设需求在行政审批环节难以及时处理的结果，因此，如何定性“违建”就很容易引发广泛的争议，甚至出现社会对政府拆迁行为合理性的质疑，处理不当还会带来尖锐的社会矛盾。

04我国大城市非正规空间治理的模式

随着十八大“生态文明”战略的实施，乡村地区的土地整治提上各级政府的议事日程。就全国非正规建筑的治理模式而言，可以分为“运动式拆违”与以珠三角等地为代表的“历史问题分类处理”的“三旧改造”模式。

2019年全国集中开展清理整治运动，由于缺少精细化与差异化的违建界定标准，导致很多城市扩大化“拆违”，采用的是不顾历史发展路径的“一刀切”做法。周天勇估计，因拆违而关停的中小微企业，保守估计在480万家左右，总共可能损失了1160万—2000万个就业机会，初步估计使GDP下降0.6—1个百分点，造成了巨大浪费，对中央提出的稳就业、稳收入、稳消费和稳经济造成了严重冲击，2020年1月国务院不得不紧急叫停。然而，在一些地方，“运动式拆违”的行动并未就此停止，给乡村的存量资产与社会稳定带来巨大挑战。

“运动式拆违”的背后，是缺少精细化的分类治理模式。在这方面，珠三角一些城市过去十多年来的一些弹性治理做法值得思考。针对集体土地上非正规开发已成燎原之势的现象，2008年原国土资源部与广东省开展部省合作，推动实施“三旧改造”政策，其中最重要的突破之一是对历史用地的处理，即允许根据其建设阶段和是否符合土地利用规划与城市规划，经过补缴地价或部分土地后可以合法化，以此激发市场开发主体与原土地权属人的积极性。经过十多年的城市更新，广州和深圳的城市面貌发生了巨大变化。虽然“三旧改造”中存在过于依赖地产开发以及对村民、村集体补偿过高，并导致开发强度过高、公共利益受损等一系列问题，但珠三角在集体建设用地复杂历史问题的处理上也逐步积累了丰富的经验。体现在：

（1）对不同历史时期的非正规建筑采用不同的处理措施。例如，广州规定，1987年《土地管理法》实施之前，直接承认用地现状；1987年1月1日到2007年6月30日，允许完善手续，纳入“三旧”改造范围；2007年7月1日之后再有违法用地的，不允许纳入“三旧”改造。

（2）借鉴“以土地换规划”的形式，集体通过贡献部分土地实现对剩余土地上的建筑正规化。如广州“旧厂房”改造中，30％的用地无偿交给政府。深圳在2009年启动“三旧改造”时，最初的政策规定更新项目用地必须全部合法化，结果城市更新项目推进十分困难，因此政府逐渐放宽了确权要求，把更多“法外”土地与违法建筑纳入了城市更新范围，其中广泛使用的“20-15”原则一定程度上实现了政府、企业、业主的三赢，即城市更新范围内的合法用地和原农村历史违建用地比例控制在7∶3以内，针对30%违建用地建立利益共享机制，企业承诺将“法外”用地二八分成，20%由政府收回纳入储备，80%由市场主体开发，且80%用地中如果另外贡献15%的土地优先用于建设公共基础设施，就可以将全部用地纳入更新项目并合法颁证。2016年深圳提出的“重点更新单元”概念还采用累进制的方法，即在更新单元内，非正规用地所占比例越高，用地贡献率就必须越高。表1列明了深圳合法用地与非正规用地在不同比例的情况下，应该交由政府储备的比例。

05我国非正规空间改造升级的意义与路径

面临疫情对宏观经济的冲击及公共财政日益严峻的压力，政府对非正规建筑进行的“运动式拆违”应该持更为审慎的态度。从长远看，正如德·索托（2020）指出的，产权的逐步正规化不仅可以产生新的资本，也有利于经济社会的可持续发展。同时，向合法产权转变的关键在于制定相关法律，使之适用于大多数人的社会经济需求，而合法性的来源就是有条件地承认原官方法律制度之外广泛存在的社会契约。

1. 非正规空间正规化的法律依据

正如前文所言，“非正规性”是国际上发达国家和欠发达国家曾经或正在面临的长期问题。即使今天，在很多国家和地区，例如英国、澳洲、加拿大、美国部分州、我国香港地区、拉美国家如巴西等的法律体系中仍保留“逆权侵占”（adverse possession）条文。它是指房地产的非业主不经原业主同意，持续占用对方土地超过一定的法定时限后，原业主的起诉时限即终止，该占用者可以成为该土地的合法新业主。

比如，我国香港地区规定，未经“所有人”同意，在某片土地或者房产上“非法”居住超过12年（有的地方是20年），房主一直没有出现且提出异议，那么该房产在法律上即归使用人所有。这并非鼓励恶意侵占私有财产，而是在“人地矛盾”比较尖锐的情况下，本着“物尽其用”的原则，如果业主浪费社会资源，那不如把所有权直接转移给使用者，有利于解决贫富差异与住房短缺的问题。

我国内地虽然没有“逆权侵占”的法律条文，但针对农地也有类似的规定。例如，1995年5月起实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中第21条规定，“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。因此，在缺少正式产权的情况下，有必要在充分考虑非正规土地利用的背景与历史路径的前提下进行分类处理。

2. 非正规空间正规化的社会经济意义

政府应该考虑通过以整治、升级为主的改造方式，将符合评估结果的“法外”出租屋和商办建筑等转化为纳入政府监管的集体土地租赁住房和其他公共服务设施，并纳入政府的规范化管理。完全可以通过补交地价、让渡部分土地给政府或缴纳房地产税等多种形式，使非正规建筑在满足一定的前提条件下逐渐获得合法地位。这对未来我国社会经济的长期可持续发展、乡村经济活力的释放与城乡统筹发展具有重要意义。

首先，将质量较好、适合居住的非正规建筑改造为租赁住房，对解决我国大城市的住房问题具有积极意义。

针对长期以来我国大城市房价高涨，住房矛盾尖锐的问题，2017年起住建部与原国土资源部开展了集体土地建设租赁住房的试点方案，希望借此推动租赁市场的发展。2020年11月，十九届五中全会通过的“十四五”规划建议提出“探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给”。然而，由于租赁住房投资回收期长、收益回报率低等问题，导致集租房的建设进展非常缓慢。

在18个试点城市中，北京对集租房建设的支持力度最大。2016年开始，北京市政府即提出未来五年内供应10平方公里集体土地建设租赁住房的目标。与北京相比，上海、广州、深圳三个城市集体土地长租公寓试点实施推进极为缓慢。即便如此，北京的集租房建设仍远不能满足实际租赁需求。2018年，出租住房缺口约102万套（北京住建委，2019）。截至2020年底，已开工项目41个、房源约5.5万套，集租房房源数量居全国首位。然而，由于集体土地租赁房建设前期投入大、回报周期长（多数项目成本回收期在20年以上），大多数企业对投资集租房采取审慎态度。此外，各区对集租房土地的供应并不积极，提供的地块多在较为偏远的地区。例如，某项目周边八条市政道路尚无建设计划，随路管线无法实施。另一项目开工建设已久，市政配套的供水设施尚未建成，唯有自行挖井保障建设过程中的用水要求，这进一步加大了集租房建设的成本，导致集租房供应的规模和区位远远无法满足北京租赁住房市场的需求。

事实上，我国的特大城市面临如下两难困境：一方面是大量的非正规建筑面临被拆迁的潜在风险；另一方面，集租房建设进度受阻，距预期目标相差甚远。村集体、区政府与企业动力不足，已经开工的部分项目由于区位较为偏远，租赁需求不足，处于半停工状态，造成巨大浪费。因此，如果能充分利用质量较好的非正规建筑，将其改造为租赁住房，不但有助于缓解集租房不足的矛盾，还可以避免造成巨大的社会浪费，并对缓解城市日益尖锐的住房问题发挥积极作用。

其次，对符合条件的非正规建筑逐步正规化，有利于乡村振兴与社会经济持续发展。

20世纪80年代和90年代早期，利用大都市边缘的区位优势，乡镇企业迅速发展，自下而上的工业化进程推动了城镇化进程，实现了部分村镇的经济起飞。在珠江三角洲，甚至出现了“集体土地上的城市”。在北京，郑各庄等一批城乡接合部的村庄，利用区位优势发展工业、旅游业，成为“京郊首富村”。但是，由于缺少用地和建筑许可证，村庄的用地或建筑多为非正规建设，在拆违过程中，村里的工业、商业、旅游等设施少则拆除数万平方米，多则拆除数十万平方米，导致村民和村集体十分茫然，集体经济的发展也受到很大影响。

根据笔者对全国各地数十个村庄进行的访谈，多数村集体均表达了愿意拆除影响生态环境的违章建筑，对影响不大的非正规建筑，以补缴罚款、让渡土地等换取免于拆违的意愿。但国内除珠三角地区对非正规建筑的历史遗留问题处理有明确规定外，其他地区均无相关规定，结果是村集体对引进城市资本下乡占用土地心有余悸，法治环境的不确定性严重影响了乡村社会经济发展的信心。

再次，对非正规空间的逐步正规化，有利于建立完善的集体土地管理市场、平衡政府与村民之间的利益。

目前，国内对集体土地上非正规建筑的处理模式无外乎三种：一是拆违；二是置之不理、放任自流；三是拆除后重建。三种处理模式下，农民获利程度大相径庭：拆违模式下集体和村民损失最大。拆除重建模式下，征地过程需要对农民的地上物进行赔偿，由于集体土地的产权缺乏明确界定，为了加快拆迁进程对农民和集体让利的现象屡见不鲜，导致“拆迁拆迁、一步登天”，公共利益受到挑战。

对非正规建筑的逐步赋权，应与被更新地段的“土地贡献”和财税贡献紧密结合。集体土地的增值部分来自政府在基础设施与公共服务设施上的投入，因此贡献部分土地、补缴罚款或以征收房地产税等不同方式都有助于地方政府捕获一部分增值收益，达到个体与公共利益的平衡。

3. 非正规建筑的现状评估与治理策略

与拉美国家的“贫民窟”不同，我国大都市边缘区的非正规建筑质量较好，市政基础设施等配套也较为完善。目前居高不下的房价和长期以来乡村规划建设管理的松散，是“小产权房”等非正规建筑形成的土壤。今天既应对危害生态环境的违章建设处以严厉处罚，也应对历史形成的各类非正规建筑进行分类分期处理，简单地拆除或许可以达到短平快的效果，但让群众承担历史上管理制度不完备的后果，难免会激起对立情绪，带来社会稳定的隐患、乡村活力的下降和存量资产的巨大浪费。

为此，亟须尽快对乡村地区的建设现状进行综合评估，具体可以从六个维度着手进行评价。如图1所示，应该考虑，①建成时间：分别对应1986年、1998年《土地管理法》及2008年《城乡规划法》的出台，该法首次明确了在乡村地区建设需要“乡村规划建设许可证”。1986年之前，即《土地管理法》尚未出台之前的建设，视同合法建筑；②办证状态：根据持有的各种证件由政府部门认定；③合规合证情况：根据面积、高度、功能等情况决定合法与违法程度；④建筑质量与价值：质量较高与具有历史文化价值的建筑保留价值较大；⑤消防安全隐患：隐患较大的建筑应予以拆除；⑥建筑产出效益高低。在此基础上，形成非正规建筑的“一本账”与“一张图”，并逐步建立完善的集体土地使用登记制度。根据评估现状与规划用途，分类制定“拆、改、留”的治理政策，以实现社会、经济与环境的可持续发展。在对非正规建筑现状评估的基础上，位于城市生态敏感地区、影响城市总体规划实施的违建应予以拆除。就剩余建筑的更新而言，宜采用“提升为主，拆建为辅”的策略。对于具有历史文化和旅游价值的非正规建设，可以在罚款（或征税）、贡献土地和补办手续等情况下予以保留提升。考虑采用“罚、退、补”的做法，“罚”视作对使用城市公共服务的补缴费用；“退”是根据建设年代不同，贡献一定比例的土地/建筑给政府；“补”是在上述基础上，对剩余建筑补办合法手续。对于罚没的部分，政府可以根据建筑布局，改作廉租房、集租房或其他急需的公共服务设施；对于可以补办手续的建筑，可以保留产业用途或鼓励集体转换用途为租赁住房等（表2）。

表2 非正规建筑分类更新策略

资料来源：作者自制

4. 非正规建筑的拆除、补偿与依法治理

违法建筑是指未经土地规划部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建设的建筑物和构筑物。对于那些“明知故犯”“碰触红线”“非拆不可”的违建，非但不予补偿，反而应对违法主体进行处罚。然而，在“拆违”如火如荼的情况下，经常会出现只要被拆迁人没有房产证或者相关证件不齐全，就会被认定为违法建筑，甚至出现“以拆违促拆迁”降低补偿成本的现象，这对被拆迁人而言很不公平。诸如此类情况，不管从情理而言，还是从法理上看，都有失偏颇。

在法律上，违法建筑的认定有严苛的程序条件。也就是说，无证房不等于违法建筑。在特定条件下，无证房也应给予一定的补偿，如前文提到的由于历史原因而不具备办证条件的建筑。从法律程序上而言，违法建筑的认定和拆除需要经过以下程序：执法机关发现或接到报案、控告、举报或遇到“征地拆迁”→执法机关制作“立案呈批表”→调查→制作《行政处罚告知书》，并依法送达→制作责令限期拆除决定书→制作《催告书》，听取陈述和申辩→行政机关拆除前做出公告，限期当事人自行拆除→行政机关做出拆除决定并依法送达→拆除。也就是说，在认定违建的过程中，需要经过调查取证、告知、听取当事人申辩、做出限拆通知、催告、听取申辩、复核等法定程序后方予以拆除。

法治兴则国兴，法治强则国强。全面依法治国是一项长期而重大的历史任务，也是一场深刻的社会变革。在治理非正规建筑过程中，基于建设时间等维度的评估，在与土地业主充分协商的基础上，确定罚没、土地贡献等正规化的条件，对拆除建筑予以适当幅度的补偿，对社会经济的稳定发展和建设良好的法治环境与投资营商环境具有重要意义。

06结语

总体而言，我国集体土地上量大面广的非正规建筑要实现正规化需要相当长的时间。现阶段的策略应该是严控增量，对存量建筑的处理则应慎之又慎（黄小虎，2015）。从非正规城市化到正规城市化的过程，是社会财富的再分配过程，也是产业结构转型和人口结构调整的过程，关乎国家未来发展的走向。在这个过程中，关键是如何建立公平公正的制度规则来降低正规化过程中的经济和社会成本（王卫城和吴丹，2016），一方面要避免弱势阶层的权益进一步受到伤害，另一方面也要避免“食利阶层”一夜暴富。通过对集体土地上非正规建筑的弹性与精细化治理，逐步建立规范化与法治化的村镇建设管理体系，是我国城乡高质量发展与高水平治理的应有之义与重中之重。