【文/观察者网专栏作者 鹿鸣】

自2018年以来，随着房地产市场的逐步降温，在资金、交付、管理、纠纷以及不可抗力等因素的共同影响下，全国多地出现多处楼盘停工、延迟交付等现象。

今年年初至今，全国已陆续爆出200多份业主集体提交给银行的停贷公告书，据易居研究院智库中心统计，7月中旬停贷新闻事件尤为凸出，仅7月13日单日新增停贷公告书多达98份，事件不断发酵升温，很快升级为社会热点问题。

停工、停贷事件发生在河南（郑州）、湖南（长沙）、湖北（武汉）、陕西（西安）、太原、天津、青岛、成都等多个区域或城市。

涉及烂尾项目的房企分化也比较明显，从涉事房企的规模大小来看，小型房企是重灾区，占到6成以上；但是从涉事楼盘的梳理来看，全国性的大型房企则更为严重，接近6成比例；中型房企或有地方国资背景或是深耕某一区域，受连锁反应的影响反而较小，协调地方资源的能力较强，相对有效地避免了行业冲击带来的更大冲击。显然，停工、停贷及其衍生问题是广泛的、深刻的，是亟需解决的。

7月28日，中共中央政治局召开会议并就上述问题予以回应，会议强调：要稳定房地产市场，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策用足用好政策工具箱，支持刚性和改善性住房需求，压实地方政府责任，保交楼、稳民生。

福州：房企加速降价促销 前9月我国商品房销售降幅收窄。图源：视觉中国

一、为什么要压实“地方政府”责任

那么，问题来了，中央为什么要强调压实“地方政府”责任，而不是房地产企业的责任或者金融机构的责任呢？

尽管房企是始作俑者，金融的逐利助涨了房地产泡沫、抽贷挤兑成为风暴来临前的逆向选择并加剧了泡沫的破裂，但两者都是依照我国市场化制度和准则并根据时下行情研判做出的理性决策和经营方略，无可厚非。

然而面临市场失灵，房企和金融机构是束手无策的，只有政府适当干预才能纠偏。地方政府作为施政主体，对区域经济繁荣与社会民生保障负有第一责任，可以在较短时间内充分调动区域资源解决停工、停贷这一“休克”式病症。

此外，强调压实地方政府责任，可以有效避免其他烂尾程度较小的城市跟风效仿、“躺平摆烂”，打破对“中央兜底”的幻想，防止事态进一步恶化。

此外，易居研究院智库中心《2022年全国烂尾楼研究报告》的调研结果显示，200份停贷公告涉及的烂尾楼形成的原因包括资金问题、项目交付要求、不可抗力因素、工程管理问题、法律纠纷问题5大类，烂尾情况错综复杂，程度和诱因也不尽相同，因此在解决“保交楼”问题时应有不同侧重，由地方政府主导的“因城施策”则更有针对性，更能立竿见影。

二、各地政府如何“保交楼”

近期，各地政府积极响应中央政治局会议精神，主动挑起大梁，坚决执行“保交楼”任务。尽管化解项目烂尾风险是个系统性工程，有效化解仍需时日，但信心比黄金更重要，政府主动担责是化解烂尾风险关键性的第一步，给了房企信心，使金融机构放心，更让购房者安心。

河南郑州注重市场的力量，由政府部门牵头、国企主导，充分运用市场化手段开展纾困，通过收并购、破产重组、商业住房转保障性住房、棚改专项贷款承接等不良资产处置方式，使风险定向爆破。

7月19日消息，郑州地产集团与河南资产管理公司联合成立100亿元地产纾困基金，以市场化基金运作方式帮助普遍性困难房企解决停工、烂尾问题。

与此同时，部分城市则迅速调动公务员队伍成立专案小组，就问题楼盘及困难房企面临的风险实施“动态掌握、定向帮扶”策略。

四川遂宁、陕西咸阳等地采取一对一帮扶模式，住建部门统一指挥，对辖区内困难房企或问题项目进行定向分配，一个单位或科室定向帮扶一家企业或一个项目，专人定期跟踪项目进展，及时制定应对策略。

山东济南等地的住建部门及时对风险项目深入分析研判，建立风险台账，会同项目所在街道制定“一案一策”化解处置方案。如项目资金紧张问题的解决，主要依靠住建部门在保障资金安全的前提下适当给予预售监管资金支持，并在项目内封闭运用，确保项目完工交付，妥善化解风险。

此外，湖南长沙、贵州贵阳等地则强化“规范操作”的治理理念，加强房地产行业监管力度，严格要求房地产企业将购房款存入监管账户，并从核发商品房预售许可证开始至预售许可证范围内商品房全部建设完成并取得现房销售备案后，严格实施资金使用监管，优先用于项目建设并确保顺了竣工交付。

三、多部委相继出台配套政策呵护市场信心，借开发性金融引流动性助力“保交楼”

房地产同时兼有居住和金融两种属性，既关系民生保障，也涉及金融治理。向来资金的流向决定房地产行业的冷暖，本轮房地产周期的调整亦不例外。

房地产企业目前正面临着较为窘迫的融资压力，融资难成为压死房企，尤其是民营房企的最后一根稻草，流动性不足导致房企违约、破产，进而使得烂尾楼问题日益严重化。

以多家民营房企被监管纳入“示范房企”名单并鼓励发行债券为标志，本轮房地产行业震荡调整进入尾声。5月至今，碧桂园、龙湖、美的置业、旭辉、新城控股等多家优质民营房企已陆续完成或正在通过债券融资回血。

2022年1-10月，房企信用债发行总额为4003.9亿元，尽管同比下降16.9%，但10月房企信用债发行规模同比上升155.7%，投资机构对房地产企业的信心在逐步恢复中，流动性将逐步回归，有助于推动停工项目的复工、加快完工交付。

与此同时，作为AAA评级的中债信用增进公司将进一步加大对民营房企发债融资的增信支持力度，维护民营房企债券融资渠道稳定，引导商业银行等金融机构恢复并加强对民营房企的贷款、投资，继续向市场传递积极信号。

市场信心需要呵护，投资者的预判跟需要通过政策工具的运用和实施得以验证。8月下旬以来，住建部、财政部、人民银行等有关部门联合出台措施，完善政策工具箱，通过政策性银行专项借款方式支持已售逾期难交付住宅项目建设交付。

据悉，专项借款初期规模预估2000亿元，由央行指导国家开发银行、中国农业发展银行在现有贷款额度中安排。这样的政策配套可以使专项借款精准聚焦“保交楼、稳民生”，通过严格限定用于已售、逾期、难交付的住宅项目建设交付，实行资金封闭运行、专款专用。

然而，当前全国性股份制银行以及地方城市商业银行、农村商业银行为主的金融机构仍在观望，实际进场提供的实质性金融支持几乎为零，这一局面是中央不愿看到的。因此，通过专项借款撬动以达到银行贷款跟进，就格外关键。

9月22日，国开行已向沈阳市支付全国首笔“保交楼”专项借款，支持辽宁“保交楼”项目，后续，中国进出口银行也可能加入。中央财政将根据实际借款金额，对政策性银行予以1%的贴息，贴息期限不超过两年。

11月2日上午，香港金融管理局主办的“国际金融领袖投资峰会”上，央行行长易纲再次强调：人民银行积极支持房地产行业健康发展，降低了个人住房贷款利率和首付比例，鼓励银行通过“保交楼”专项借款支持已售住房建设交付，支持刚性和改善性住房需求。

市场问题，归根结底要用市场化思维解决，政府适当的干预不在于解决问题，而是制定规则，呵护市场，给市场主体充分发挥能动性的环境。开局已然，下半场则交给市场。

四、金融国家队为“保交楼”提供教科书式的案例

大型金融央企是下半场开球的主力军团，积极主动运用各类金融工具参与“保交楼”，如中国华融、中国长城资产、中国信达等全国性资产管理公司相继与房企进行战略合作，同时包括一些实力较强的省级资产管理公司等，均以资产收购、债务重组等方式处置不良资产，优先化解重大顽症，给房地产市场风险化解贡献典型案例，如中国华融联合中信证券与富力集团的合作、中国信达与恒大、融创等的合作，广东越秀金控等积极参与民企纾困等。

9月24日，中国建设银行发布《关于出资设立住房租赁基金的公告》，拟通过出资设立300亿元基金，深入推进住房租赁战略实施，以市场化、法治化、专业化运作，收购房企存量资产，与有关方面加强协作，助力探索房地产发展新模式，促进房地产业平稳健康发展。11月8日，该基金已正式落地。

防范和化解房地产市场系统性风险一直在路上，然而“保交楼”已然成为防止行业风险扩散并恶化为社会面风险的保卫战。仗怎么打，各地政府和金融国家队正积极研究并通过实战总结经验，为后续保卫战的成功奠定了制度和经验基础。

五、房企自救+多部门参与“保交楼”，有效提振市场信心

日前，金科股份表示将暂停偿付到期债务，全力推进保交楼。

据阳光城集团官微消息，10月，全集团上下开足马力，全力冲刺，在12个区域、若干城市践行美好交付行动，在吹响决战四季度号角的同时，增添了2万余套交付成绩。1-10月，阳光城已累计交付近7万套住宅。

10月17日，宝能官微发布消息称，已率先获得了“保交楼”专项资金支持。与此同时，全国多地已有多个房地产项目收到“保交楼”专项资金，有力地推动了“保交楼、稳民生”任务。

11月2日，西南证券发布《建材行业周报》称，“保交楼”推动Q3地产链收入复苏预计Q4延续：地产产业链上市公司陆续发布三季度报告，B端建材2022Q3归母净利润的同比增速有所下滑，主要是受到计提信用减值损失影响，剔除该因素后，B 端建材企业归母净利润增速降幅收窄，大宗业务受益于保交楼政策呈现复苏趋势。

根据中房协11月2日发布的《2022年第三季度房地产市场运行情况（城市篇）》：

2022年三季度，监测的30个重点城市商品住宅新增供应面积4945.99万平方米，较上季度减少1.4%，较去年同期减少41.9%。其中一线城市供应面积总量1086.00万平方米，较上季度增加30.4%，较去年同期增加1.7%；二、三线城市供应面积总量3859.98万平方米，较上季度减少7.8%，较去年同期减少48.2%。季度内各月供应量均明显低于去年同期水平，单月同比跌幅均超过四成。

2022年三季度，监测的30个重点城市商品住宅成交面积总量5054.64万平方米，较上季度增加6.2%，比去年同期减少30.0%，较上季度同比跌幅（-50.8%）明显收窄。其中一线城市成交总量879.60万平方米，较上季度增加49.1%，同比增加2.3%；二、三线城市成交总量4175.04万平方米，较上季度增加0.1%，同比减少34.4%。

“保交楼”仍在继续，各层面的积极应对已初见成效，至少已有效阻止了风险在社会面的传播，接下来就是妥善安置、步步为营，最终各个击破。

六、“保交楼”只是阶段性任务，“租售并举”才能良性发展

我国宏观经济和产业结构正面临深化转型，10月25日，六部门联合印发《关于以制造业为重点促进外资扩增量稳存量提质量的若干政策措施》（以下简称《若干政策措施》），旨在更好发挥利用外资在促进我国制造业高质量发展、更深融入全球产业链供应链的积极作用。至此，我国房地产市场的“野蛮生长”也将画上句号，随着地方政府债务规模的持续管控，地方债务风险也将得到有效控制，“土地财政”也将在经济结构调整的大浪中消散。

鉴于此，基于对各地现行保交楼政策的梳理，笔者拟抛砖引玉，为读者提供一个“保交楼、稳民生”+“增效益、降债务”的方案雏形，继而为租售并举的房地产行业健康发展之路打扫一些灰尘。

坚持中央政治局会议关于“压实地方政府责任”的会议精神，保持由地方政府主动承担牵头和落地主要责任，中央各部委给予必要的政策支持，并在实践中不断完善政策工具箱的基本思路，通过地方政府及地方城投企业直接介入，包括直接接盘或联合房企协同处理的路径，因城施策用足用好政策工具箱，如地方政府专项债、开发性金融工具、地方城投发行债券、REITs产品、举借专项贷款或PPP、政府产业投资基金等，以实现保交楼、稳民生、增效益、降债务。

地方城投企业，即地方城市建设企业，主要从事城市建设的地方国有企业，在我国城市化发展、城镇化进程、区域经济发展、生态环境治理与保护、医疗民生保障等诸多领域中发挥了重要作用，也间接推动了我国工业化进程并促进了市场经济的繁荣发展。期间，也产生了比如对金融资源的虹吸、对部分民营经济的挤出、发展不集约、过度依赖土地财政等弊端。

随着经济结构的政策性调整以及对制造业高质量发展越发重视，地方城投企业也将逐渐完成其城市建设的使命，向服务国家新的发展战略方向转型。然而，作为市场经济中的主体，同时需要兼有经营效益，这也正是城投企业目前面临的转型困境。

“保交楼”对城投企业而言，则是一个很好的机会，更何况，城投企业对房地产业务并不陌生。房地产行业的上游是土地供应，涉及的土地整理业务；房地产行业的中间环节，比如区域城市道路、绿化、路灯、广告牌、停车位等的建设与运营业务；房地产行业下游的房屋建造，包括商品房（包括住宅和商业）、保障性住房（公租房、廉租房、经济适用房、人才住房等），此外包括房地产周边的业务，如物业服务、供水、供电、供气等等，城投企业的业务均有涵盖。

昆明9月主城商品住宅销售均价13949元/㎡。图源：视觉中国

当然，城投企业的专项发展不能走上老路，更不能开倒车。由城投企业承接保交楼任务，主要在于城投企业对房地产全产业链熟悉，且拥有完备的组织架构和人力资源，在投入最少的情况下，更加有效的承接保交楼任务。

更重要的是，城投企业可以在不改变现有金融合作体系框架的情况下，更加便利且顺畅地将专项资金接入风险地产项目。就像之前的“棚户区改造”、“易地扶贫搬迁”，以及现在的“乡村振兴”、“绿色碳中和”等战略和政策的实施与落地，事前申报、专款专用、事后审计，可以实现精准有效的金融支持，避免地方政府隐性债务的增加。

目前，保交楼的政策工具中尚未提及地方政府专项债券，笔者认为，政府专项债券的效果会比国家开发银行、国家进出口银行等政策性银行的金融支持效果更好，也会比大型金融央企的纾困式解决方案更优，主要原因如下：

1、地方政府专项债券是直接融资工具，相比专项贷款等间接融资工具的优势更显著，如操作成本更低，发放程序更加简单，事后监督更加有效。

2、地方政府专项债券是以省级政府信用背书，由省财政厅代为发行，成本更加低廉，且由省财政厅联合保交楼项目的主管单位省住建厅共同监督资金使用及成效，保障力度更大。

3、保交楼是为了稳民生，即该类项目的公益属性更大些，当然不是绝对的，相比较而言，由政府及地方国有企业主办会比金融机构运用市场化手段更稳妥。

4、保交付的多为商业性住宅，具有客观的收益或者后续的潜在收益，比如三供一业等，这点可以有效环节地方城投企业经营性不足的缺点。

5、保交楼措施的一种是将其顺利转化为保障性住房，进而顺应“租售并举”的健康发展态势。从长远来看，需要非逐利性质的国有企业承担并长期服务，这点来讲，地方城投企业更加合适。

安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜。希望烂尾楼尽早完工交付，亦租亦购，有其屋，才可谓安居，才可言乐业！

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