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央行副行长刘桂平:建议制定“金融稳定法”

关键词:金融,风险,稳定,处置,机制,防范,部门,工作,化解,建立

但我国现行法律对金融稳定和金融风险防范处置的规定条款分散、过于原则

  编者按

  金融稳定是国民经济健康有序发展和社会长治久安的重要保障。为防范化解系统性金融风险,健全金融稳定顶层制度设计,解决风险处置实践中存在的突出问题,有必要借鉴国际金融监管改革经验,专门制定“金融稳定法”,保障国家金融安全。为此,十三届全国人大代表、中国人民银行副行长刘桂平提出制定“金融稳定法”的议案,建议将其列入全国人大立法计划并加快推进,着力构建全面维护金融稳定的四梁八柱,建立统筹全局、体系完备的金融稳定工作机制,明确各部门及地方政府职责,压实各方责任,补足风险处置制度短板。

  作者|刘桂平‘十三届全国人大代表、中国人民银行副行长’

  文章|《中国金融》2021年第6期

  金融稳定是国民经济健康有序发展和社会长治久安的重要保障。习近平总书记指出,防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。为落实党中央、国务院关于防控金融风险、健全金融法治的部署,有必要专门制定“金融稳定法”,保障国家金融安全,促进经济和金融良性循环、健康发展。

  金融是国家重要的核心竞争力,金融安全是国家安全的重要组成部分。防范化解金融风险,事关国家安全、发展全局和人民财产安全,是实现高质量发展必须跨越的重大关口。2018年以来,在国际金融危机影响扩散的背景下,我国经济周期性、结构性、体制性矛盾叠加,历史上长期积累的各类金融风险“水落石出”。国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金融委”)和各级地方政府、各部门各单位,在党中央、国务院的坚强领导下,坚决打好防范化解重大金融风险攻坚战,取得重要阶段性成果。

  但金融风险防范化解工作须臾不能放松。从风险成因和表现看,我国金融风险是多年长期积累形成的,是体制性、机制性、周期性和行为性等因素叠加的结果,风险点多面广,金融体系脆弱性依然存在。当前,国际政治经济格局深刻变化,新冠肺炎疫情形势仍不确定,全球经济复苏不稳定不平衡。同时,我国经济结构调整仍处于阵痛期,金融稳定将面临更加复杂严峻的挑战,需要高度重视、稳妥应对,积极有效遏制金融风险传染扩散,坚决守住不发生系统性金融风险的底线。

  防范化解金融风险需要坚实的法律基础,但我国现行法律对金融稳定和金融风险防范处置的规定条款分散、过于原则,部门化色彩较浓,缺乏系统完整的规定。建立统一、有序、高效、权威的金融稳定法律制度,已经刻不容缓。

  加快制定“金融稳定法”的必要性

  一是防范化解系统性金融风险的迫切要求。金融风险的外溢性、复杂性、关联性强,一旦发生传导蔓延将严重威胁金融稳定和国家安全。近年来,金融机构业务活动日益复杂,金融风险呈现多样化和隐蔽化的特征,更易产生跨行业、跨市场和跨境的金融风险传导,识别和管理金融风险的难度不断加大。加之当前国内外形势复杂严峻,各类金融风险多发高发,亟待通过立法方式建立金融稳定长效机制,维护政治社会稳定大局。

  二是及时总结国内金融风险化解处置经验,健全金融稳定工作机制的需要。2017年第五次全国金融工作会议以来,国务院成立了金融稳定发展委员会。金融委认真落实党中央、国务院关于打好防范化解重大金融风险攻坚战的部署,充分发挥前线指挥部的作用,统筹研究金融改革发展中的重大问题,带领相关部门、地方政府稳妥处置高风险金融集团和金融机构风险,全面清理整顿影子银行和非法金融活动,稳步化解重点领域信用风险,有效防范应对金融市场波动和外部冲击。金融管理部门积极加强系统性金融风险监测评估,健全金融风险处置和金融机构市场化退出机制,充分发挥存款保险机构专业化、市场化处置平台作用,成功处置包商银行、锦州银行等中小银行风险。各部门、各地区积极配合、上下联动,有力支持打赢重大金融风险攻坚战,积累了宝贵的实战经验。有必要及时总结相关工作机制和成熟做法,并上升为法律层面的长效制度。

  三是解决金融稳定工作中的突出问题,保障下一阶段金融风险防范化解工作顺利实施的需要。从国内实践看,当前我国系统性金融风险的监测预警及早期干预、金融机构改革重组和处置救助等制度规定还不完善。金融风险处置过程中,法律依据不够充分,中央与地方、各部门之间的职责边界不够清晰,各方主体和监管责任有待压实,处置资金来源和使用顺序不够明确、市场化法治化处置手段不足等问题不同程度存在,制约和影响处置效率,增加处置难度和成本。亟须通过系统化制度化的法律规定,建立权威高效的金融风险处置机制,为金融风险处置提供法治保障。

  四是借鉴国际监管改革经验为我所用的需要。2008年国际金融危机爆发以来,美国、英国分别出台《多德—弗兰克法案》和《银行法》,设立金融稳定委员会或授权中央银行负责金融稳定,并加强中央银行宏观审慎监管能力,健全金融风险监测识别和处置机制。德国专门出台了《金融稳定法》,明确中央银行负责分析识别重大金融风险,强化信息收集获取能力,并设立金融稳定委员会,加强中央银行、财政、监管部门的协调。有必要借鉴国际金融监管改革经验,完善我国金融稳定法律制度。

  五是加强金融稳定顶层设计和统筹协调,健全金融法治的需要。目前我国涉及金融稳定的制度规定分散在《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等多部法律中。虽然相关法律法规从各自角度不同程度地规定了金融稳定条款,但总体上受制于部门立法、行业立法,缺乏跨行业跨部门从全局高度对金融稳定制度的统筹安排。现有法律条文多为原则性规定,缺乏执行的具体措施和程序规定,可操作性不强。如《中国人民银行法》仅规定人民银行负有维护金融稳定的职责,但缺乏具体制度规定,没有明确维护金融稳定的政策工具和监管措施,也未建立有效的金融稳定协调机制,已不能适应履行金融稳定职责和金融风险处置实践的需要。

  将“金融稳定法”列入全国人大的立法工作计划,加快推进本法立法工作,条件成熟时尽快出台。“金融稳定法”将立足维护国家长治久安的战略高度,着力构建全面维护金融稳定的四梁八柱,建立统筹全局、体系完备的金融稳定工作机制,补足风险处置制度短板。《中国人民银行法》正在修订中,但其修改并不能替代、涵盖“金融稳定法”的功能,故这两部法律立法工作应同步进行,形成互补,共同构成金融稳定长效机制的法律基础。

  “金融稳定法”的具体设想

  一是通过“金融稳定法”建立跨行业跨部门的金融稳定总体工作机制。健全金融稳定顶层设计,明确金融委在党中央、国务院的领导下,全面统筹协调金融稳定工作,强化协调配合。各地方各部门应当坚决贯彻落实金融委部署,尽职尽责、主动作为、密切配合。健全部门之间、央地之间金融稳定协调合作机制,形成防范化解金融风险、维护金融稳定的合力。

  二是在“金融稳定法”中构建防范、化解和处置金融风险,维护金融稳定的制度框架。建立健全系统性金融风险监测评估制度,完善中央银行金融机构评级体系,精准识别高风险机构,及时发现、识别和防范金融风险。构建早期预警与早期纠正制度,充分发挥存款保险机构早期纠正作用,引导金融机构建立恢复与处置计划,坚持早发现、早干预、早纠正,将风险化解于苗头阶段。建立高效联动、统筹协调的处置机制,丰富处置手段和工具,抓住风险处置的时间窗口,进一步提升处置效率,阻遏风险的扩散和蔓延。

  三是在“金融稳定法”中建立健全权威、高效、专业的金融风险处置机制。明确金融风险处置责任和处置主体,建立金融风险有序处置机制,守住不发生系统性金融风险的底线。明确金融委对风险处置工作的前线指挥和统筹协调职能,明确各部门和地方政府的处置职责。坚持市场化法治化的处置原则,压实金融机构及其股东的主体责任、地方政府的属地责任和金融监管部门的监管责任。建立风险处置资金池,健全损失分摊机制,打破刚性兑付,强化市场纪律,防范道德风险。健全处置措施,做好金融风险防范化解的政策工具储备。

  四是在“金融稳定法”中明确各部门及地方政府职责,压实各方责任。厘清中央和地方金融稳定责任划分,合理界定部门职责。人民银行负责系统性金融风险防范化解,履行最后贷款人职责。国务院金融监管部门负责所监管行业的风险监测和处置工作。地方政府承担地方金融监管和风险处置的属地责任,按规定负责地方金融监管部门监管的各类组织、地方中小金融机构等的风险处置,对辖区内防范和处置非法集资负总责。压实各方责任,建立防范化解金融风险的追责问责机制。此外,要针对这些职责,建立法律责任制度,督促相关机构和个人积极履行职责,担负起保障国家金融稳定的职能。

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发布日期:2021-03-17 08:16:48

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