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项目泛滥而资金短缺2020年提前下达的专项债没有明确省级政府的额度
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作者|刘穷志（武汉大学经济与管理学院教授、网易研究局专栏作家）
刘穷志
专项债项目在应对疫情冲击、拉动经济增长上发挥重要作用，是地方政府当前抗疫情、保增长可以动用的主要政策工具。专项债项目规模巨大，且呈加速膨胀之势。但是，专项债项目存在制度设计漏洞，全生命周期风险甚至系统性风险显现，值得警惕。
1.执行部门投入与产出决策不对称
当前，发改部门和财政部门的工作重点是额度分配，但专项债在各省之间的额度分配没有明确的规则，“跑部钱进”再现。专项债项目质量、投资建设运营效率、偿债机制可持续性则不是部委工作重点。
2.额度分配出现顺周期方向
额度分配应当遵循逆周期反向，即经济下行严重、财政实力弱的地方分配的债务限额较多。但是，有的省级政府以现时偿债压力为额度分配依据，经济形势越好、偿债压力越小，分配的债务限额越多。
3.额度不确定，地方配套资金不足，项目泛滥而资金短缺
2020年提前下达的专项债没有明确省级政府的额度，而是先申报项目、后确定额度，促使地方政府多报项目，结果每个项目获得的资金不多。专项债资金下达后，上级政府要求的当年形成实物量不足，地方政府无法提供配套资金。
4.研究报告收益编制不实
不少可行性研究报告没有严格评估项目现金流和收益状况，实施方案编制机构通过倒算项目现金流夸大专项收入，专项债项目自平衡被打破。存在做大投资套取专项债资金的情况。
5.评审形式主义
省级政府在评审市县政府提交的专项债评审材料时，要求实施方案、财务评估报告、法律意见书等资料齐全，但由于采用短时间内集中评审方式，在没有专项债项目专家库的情况下，评审流于形式。只要市县政府按照要求编写文件，即使存在虚假材料，也往往会评定为合格。
6.项目单位遴选机制、公私法律关系不明确
项目单位的主体资格及其遴选机制没有明确的规定，仅规定“专项债+市场化融资”的项目单位不得为市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未完全化解的融资平台公司，没有明确规定“专项债+市场化融资”的项目单位是否可以是政府直接指定的下属国企。大量融资平台和地方国企成为项目单位的主体。
项目单位与政府之间是行政授权关系还是合同委托关系，法律上没有明文规定。如果是合同委托关系，那么平台公司可以成为项目单位；如果是行政授权关系，那么脱钩的平台公司从银行为政府项目融资，但不能肯定平台和银行之间的债务完全与政府无关。
7.市场化融资困难，违规融资手段再现
国家允许专项债项目市场化融资，但市场化融资部分没有省级政府兜底，在专项债申报方案收益虚增的情况下，能用于偿还市场融资的收入不多，加之专项债和市场化融资的受偿顺序没有明确规定，金融机构相当谨慎。
在市场化融资不畅的情况下，F+EPC、明股实债等造成隐性债务的模式卷土重来。一些专项债项目单位与银行串通，将流动资金贷款用于固定资产投资，短贷长投。
8.开工不足，资金闲置和挪用
部分项目前期规划不合理，开工条件不具备，资金到位后不会使用，导致专项债资金闲置。一些地方政府滥用债券资金，将政府债券资金挪用于日常工作经费等非公益性资本支出。
9.地方融资平台和国企并购施工企业，建设运营效率低
一些地方融资平台和国企并购运转不好的施工企业，获得施工资质，进而直接作为建设单位自行开展施工，避免工程招标。在没有融资压力的情况下，地方政府倾向于让本地国企承接基建项目的运营和维护。
自2014年对地方政府融资平台的政府融资功能剥离以来，以PPP为代表的基础设施投融资市场化改革加快，但是专项债打破了改革进程，平台公司和已经市场化的国企重新回归政府项目的建设主体和运营主体。
10.省级政府兜底，地县政府还债意愿低，使用者失信
在抗疫情、保增长压力之下，匆忙上马的专项债项目往往没有稳定的收益，不具备还款能力。专项债券的发行主体和最终偿还主体是省级政府，省级兜底机制使得市县政府没有还款意愿。
省级政府兜底导致专项债承销商和投资人漠视项目申报资料的真伪。在专项债信用评级时，没有把项目技术经济特点纳入专项债评级系统。
11.各地债务偿还与土地挂钩不一，还款无保障
各省对专项债配套土地资源的政策不一，有的省份不允许与项目无关的土地收入作为专项债的还款来源，有的省份部分允许，有的省份则完全没有限制。使用土地出让收入作为专项债还款来源的主要问题在于，项目申报时对于土地没有明确界定，包括地块的位置、土地出让计划等。
12.借新还旧机制透支未来
未来专项债的本金可以通过借新还旧来展期，但用于借新还旧的再融资债券的总体额度是有限的。专项债的利息不能借新还旧，必须由政府性基金预算收入偿还，当前经济和土地财政下行，地方政府偿还利息必将透支未来，造成代际预算软约束。
13.绩效评价与监督不力
当前专项债工作重心是项目的快速推进，项目绩效评价和审计监察监督没有全面展开，后续只能事后追责。
14.专项债挤压PPP
当前专项债挤压PPP。一是已经落地的PPP项目，在专项债到位之后，政府回购PPP项目，或者降低社会资本的投资占比；二是一些PPP项目直接退库转为专项债项目。
专项债和PPP都可以是政府拉动经济增长的工具，但专项债是纯公共行为，PPP是公私合作行为，效率不同。在资金有限、效率主导的宏观环境和政策趋势下，应该打开二者的通道，更多采用PPP模式。
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